审核处 谭晓浪
一、以“三网融合”为抓手，探索建设土地督察综合信息平台
我局以陕西测绘地理信息局为技术支撑，在总结利用在线土地督察系统等信息化技术手段开展土地督察工作经验基础上，以“三网融合”（部网、局网、省网）为抓手，以土地督察大数据为支撑，探索构建了“大督察”信息化应用平台，目前已经初步研发了大数据融合系统、数据动态分析系统、实地核查系统和督察信息化应用评价系统4个系统。
（一）大数据融合系统。
数据是信息化的前提和基础。在数据资源整合、融合上，我局主要做了以下工作：
一是联通省网，破解督察数据缺失难题。目前六家省级机构的专网已经连通，陕西、宁夏已经实现国土资源政务信息的浏览、查阅，陕西可以实现建设用地审批矢量数据的逐宗下载。目前，我局正在跟宁夏国土资源厅、福建特力惠信息科技股份有限公司沟通，研发数据交互系统，通过交互系统来直接获取地方政府土地审批、供应等电子数据资料，解决部网、省网土地审批相关数据资料备案不及时、备案数据不完整等问题。
二是分类收集数据，奠定数据融合基础。将数据划分为三类：一类是土地利用和管理数据，主要有土地利用现状、土地规划、基本农田、土地审批、供应、执法监察、耕地占补、遥感影像等数据，包括涉地部门有关土地利用、行政审批等数据资料；一类是土地督察成果数据；还有一类是人口及社会经济发展等统计数据。时间上既有当前数据，又包含历史数据。目前，我们在宁夏银川做了探索，收集了这三方面的数据，待进一步总结规范后，在西北逐步铺开。同时，我们正在研发数据管理系统和制定相关数据存储规范。
三是数据审查、融合入库。对部网、局网、省网获取的同类数据进行分析对比，互相印证、查漏补缺，按数据格式标准修正和完善数据，建立督察数据库。由于省网的数据获取还在开展中，这项工作目前还处于探索阶段。
四是建立督察数据库管理系统，实现督察数据的检查、更新、备份、恢复，矢量数据的增删改查等相关编辑功能，高效管理督察数据。数据库管理系统相对比较复杂，目前正在着手研发。
（二）数据动态分析系统。
针对在线土地督察系统存在的系统功能不完善、业务覆盖不全面、开放性和灵活性不足、内外业核查衔接不便捷等突出问题。我局充分挖掘利用3S技术，建立了数据动态分析系统。目前，该系统已经具备在线土地督察所有分析比对功能，而且速度更快，效率更高。
该系统具有以下特点，一是以问题为导向，设计平台逻辑结构，增强软件设计的耦合性，优化分析算法，提高分析问题的针对性和督察效率。按照《土地督察发现问题分类指引》，构建问题分析体系。通过卫星遥感影像与土地利用总体规划图、土地利用现状图、基本农田保护区图、建设用地审批、土地供应等矢量数据进行批量比对，形成疑似问题清单；通过与地方自查结果比对分析，形成数据不一致清单。我们利用该系统对宁夏银川市开展了分析比对，过去完成所有问题的分析需要花一个多星期，而现在同类问题分析仅需10分钟左右时间，分析效率及精准度大大提升；二是系统扩展性更好，实现督察业务的个性化功能定制。督察人员可根据督察目标任务，建立分析模块，自行提取不同类型、不同年度数据资料进行综合分析。（在线土地督察功能模块相对固定，优势表现在是督察业务流程的信息化，缺点是不能支撑督察业务的探索创新，也就是我们说的系统扩展性不好、系统开放性不足。数据动态分析系统更加开放，打破固化的工作流程，也可根据督察工作的创新及时研发制定功能模块，为督察创新提供技术支撑）；三是系统智能化程度高。设立了对比纠正模块，具有导入地方自查数据、数据比对、核查清单、抽样复核、导出导入清单等功能。根据督察任务灵活修改输出相应表格，实现一键输出、一步到位。
（三）实地核查系统。
开发建设的实地核查系统“督察通”，该便携设备具有准确定位、数据集成、属性分析、记录定性、现场拍照、实地采集、汇总输出等7大功能。一是破解了内业分析数据和外业核查数据之间的“信息孤岛”现象，实现动态分析系统与实地核查系统“无缝对接”；二是海量数据存储集成，现场即时分析。三是加强了督察质量管控。动态分析系统自动生成外业核查任务，“督察通”自动记录督察人员实地核查轨迹，确保外业工作人员尽职履职。目前该系统已经初步研发成功，下一步在督察工作中实际运用，进一步优化程序。
（四）应用评价系统。
由于应用评价系统很多涉及非图形矢量数据，因此研发相关程序较为复杂，目前我们在永久基本农田划定评估和土地节约集约利用评价上做了一些探索，但尚未达到完全程序化的程度，部分工作还需要人工核算。
二、“三网融合”手段开展大督察的工作路径
土地督察综合信息平台对督察工作的影响，我用一句话概括就是，“矢量图形数据”督察全部实现自动化。所谓的矢量图形数据包括：建设用地审批、土地供应、土地利用总体规划、土地利用现状、新增建设用地图斑5大类，主要是指能用空间坐标加属性数据表达的土地利用和管理内容，在简单点说就是能落到图上的数据。以例行督察为例汇报一下，哪些是矢量图形数据，怎样实现督察自动化。
《土地例行督察工作规范》第十一条明确，例行督察的【督察内容】国家土地督察局根据例行督察年度计划，对下列事项全部或部分内容进行监督检查：
（一）土地管理法律、法规及土地调控政策执行情况；
（二）实际新增建设用地情况；
（三）耕地保护责任目标落实情况；
（四）土地利用总体规划、年度计划实施和执行情况；
（五）建设用地审批、供应及利用情况；
（六）耕地占补平衡及土地整治情况；
（七）土地执法监管情况；
（八）根据国家土地总督察、副总督察指示、国家土地总督察办公室统一组织的其他事项。
中卫市2015年例行督察实施方案中关于督察任务和重点的表述：二、例行督察任务和重点
对中卫市2014年度耕地保护、建设用地审批、征地补偿安置落实、土地供应、土地利用、土地抵押融资、土地执法情况等开展监督检查和综合评估，实现对土地审批、征转、供应、开发利用、执法和抵押融资等全程监管。
突出5个重点：永久基本农田划定；占补平衡(做到逐宗核查)；土地闲置问题；土地流转中的非农化问题；维护群众权益问题。
（一）耕地保护情况。主要监督检查耕地保有量和基本农田保护面积情况、耕地占补平衡、设施农用地管理、永久基本农田划定情况，纠正地方政府违法批准占用耕地和基本农田的行为以及在管理设施农用地和农地流转中的“耕地非农化”等问题。
（二）建设用地审批情况。主要是监督检查省级政府审批用地中的规划实施、计划执行情况和审批程序合法情况，市县政府的征收实施、征地补偿安置落实、被征地农民社保情况，纠正违法征地批地、侵犯被征地农民合法权益等问题。
（三）土地供应情况。主要是监督检查地方政府出让、划拨等供应土地以及土地出让收入收支管理情况，纠正违反招拍挂出让规定、低价出让土地、擅自减免土地出让金等问题。
（四）土地利用情况。主要是监督检查地方政府节约集约用地规定的执行情况，把例行督察地区中的城市新区、开发区、工业园区作为重点，纠正批而未供、闲置土地、低效用地、违规抵押融资等问题。
（五）土地执法情况。主要是监督检查地方政府对违法批地、违法占地等土地违法行为的查处情况，重点是土地卫片执法检查的组织实施情况，纠正有案不查、压案不报、弄虚作假等问题。对设施农用地、临时用地、拆除用地、农村道路中属新增建设用地的卫片图斑的开展重点核查。
（六）土地制度改革试点情况。主要是积极跟进“集体建设用地入市、征地制度改革和农民宅基地管理”改革试点推进情况，监督检查城乡建设用地增减挂钩、废弃土地复垦、土地规划评估调整等试点情况，纠正以试点名义违法违规批地用地、随意扩大试点范围等问题。
（一）内业信息化手段能完成的督察工作内容。
1.新增建设用地方面。通过图形比对分析，能判断新增建设用地图斑是否审批、是否供应，但是不能判断审批和供应本身是否合法；能判断新增建设用地图斑占地地类情况，包括农用地、耕地、建设用地、未利用地面积，理论上应该也能确定权属情况，但目前达不到；能判断新增建设用地图斑是否符合土地利用总体规划，包括在各个规划区的面积及各地类面积。在实地核查确认违法合法后，通过EXCEL编程处理，可以实现违法用地比例的自动统计生成。
2.耕地保护方面。通过图形比对分析，能判断耕地保有量和基本农田保护面积情况，但不能判断耕地耕种情况，是否非粮化；能判断永久基本农田划定情况。
3.建设用地审批方面。通过图形比对分析，能分析审批地类面积，与台账比对后能判断审批地类是否真实；能判断是否符合土地利用总体规划；能初步判断是否越权审批（主要是占用基本农田）。
4.土地供应方面。通过图形比对分析，能判断是否审批；能分析未批即供的占地地类；不能分析土地出让收入收支管理情况，纠正违反招拍挂出让规定、低价出让土地、擅自减免土地出让金等问题。
5.土地利用情况。通过图形比对分析，能判断批而未供情况；通过人工与影像图比对，能初步判断闲置土地情况；不能判断低效用地、违规抵押融资等问题。
（二）大督察工作的主要路径。
1.收集矢量图形数据资料。目前，通过部综合监管平台获取了西北六家省级机构的现状、规划数据，土地卫片执法数据，部分建设用地审批数据，少量供地数据。要进一步提高内业审核的准确度，就要进一步提高矢量图形数据的完整准确性。因此，每次督察都要提前进行数据的收集工作。一是采用“三网融合”方法自动获取。目前从省网自动获取审批矢量数据的系统正在研发阶段。二是人工收集。提前下发数据要求，要求地方及时提供矢量图形数据。
2.内业比对分析。利用土地督察综合信息平台对审批、供应、卫片图斑信息等矢量图形数据进行比对分析，形成疑似问题清单。
3.下发初步发现问题清单。疑似问题清单下发给被督察对象，要求限时核实情况并反馈。
4.驻地督察。根据反馈的情况，进行内业比对，形成初步发现问题清单和外业核查清单，带着初步发现问题清单和外业核查清单再去开展驻地督察，实现在内业对督察对象土地利用和管理情况“把脉”，提高了驻地督察工作的针对性，提升了督察工作效率。（外业核查清单直接导入督察通，用于外业实地核查，外业核查结束后，再督察通导入土地督察综合信息平台）。
（三）目前存在的问题。
1.数据库建设管理起步晚、基础弱。一是没有建成数据管理系统。没有根据督察工作的需求，建立自己的数据管理系统，各类数据从部综合监管平台下载后，简单以文件形式保存在局服务器内，在技术人员流动频繁的情况下，出现每次督察工作都需要重新下载相关数据的态势。二是技术支撑不连贯。技术支撑相对不固定，造成都用数据，但是都不管理数据，数据存储相对分散，工作数据丢失严重。三是数据积累不足。每次督察工作都采取地方提供相关数据的模式，自己本身对相关数据的积累不足，一项督察任务结束后，相关数据过一段时间就“丢失”了，造成轮岗后，除文档报告类外，其他数据遗失严重。
2.西北土地利用和管理信息化水平参差不齐。信息化水平相对较高的有宁夏、陕西，信息化水平最弱的是青海。六家省级机构都具有的矢量数据为：土地利用总体规划、土地利用现状、建设用地审批。土地供应矢量数据宁夏相对较好，其他省份多集中在县市区，数据格式尚未统一。
三、以“三网融合”为抓手，做精土地例行督察
（一）前期准备阶段工作将进一步优化调整。
目前的工作流程为：1.发送土地例行督察通知书；2.指导被督察地区政府及被督察地区国家和省级开发园区开展自查工作；3.指导被督察地区政府及被督察地区国家和省级开发园区整理准备相关资料；4.初步分析比对；5.创建驻点督察工作环境；6.设立联合信访接待办公室。
优化为：1.发送土地例行督察通知书；2.督促被督察地区政府及被督察地区国家和省级开发园区按时提供历年来的审批数据、督察年度内的供应数据等矢量数据；3.指导被督察地区政府及被督察地区国家和省级开发园区整理准备相关资料；4.初步分析比对；5.下发疑似问题清单；6.地方按时反馈疑似问题清单核实情况；7.形成外业核查清单；8.设立联合信访接待办公室。
（二）驻地督察阶段工作效率进一步提升。
目前的工作流程为：1.进驻督察区域；2.召开土地例行督察工作动员会；3.资料交接；4.内业审核；5.外业核查。
优化为：1.进驻督察区域；2.召开土地例行督察工作动员会；3.资料交接；4.内业审核，同步对外业核查清单开展核查；5.结合内业审核情况再开展外业核查。
（三）内业审核重点进一步突出。
一是不在审核建设用地审批卷宗。对占补平衡落实情况的督察，通过内业审核占补平衡动态监管系统解挂情况、占补平衡台账、土地开发整理资料，外业核查耕地占补平衡现场来完成。对征地补偿安置落实情况的督察，通过核实支付凭证、入户调查来完成。
二是土地供应的审核突出供地方式、价格等审核，内业不在就是否审批情况开展审核。
三是审核内容更加突出政府土地利用和管理行为。可以积极探索实现“两个一体化督察”，即土地资源、资产、资本一体化督察和耕地数量、质量、生态一体化督察。进一步强化政府土地利用和管理决策行为的监督检查。
（四）例行督察时段可以进一步扩展。
在督察时段上，可以建立两轮例行督察“督察时段无缝衔接”的工作模式，由“几年督一次”变为“一次督几年”。
