督察四室 金磊
永久基本农田是2008年中共十七届三中全会提出的概念，无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作它用。划定永久基本农田，一是划定国家粮食安全保障线（耕地是红线，基本农田是高压线），优先把优质耕地划为永久基本农田；二是划定城市扩张控制线，严控城市化进程加快对耕地尤其是对城市周边地区优质耕地的挤占，促进节约集约用地；三是划定生态环境保护线，发挥耕地的调节气候、净化与美化环境、维持生物多样性等生态价值。开展永久基本农田划定专项督察是督察机构认真贯彻落实十八届五中全会精神，坚持创新、协调、绿色、开发、共享五大发展理念的重要抓手，是督察机构尽职尽责保护耕地资源、节约集约利用国土资源的重要平台，也是督察机构围绕部中心工作，服务大局的重要举措。
一、政策法规和关键环节
（一）法律法规和文件。
《土地管理法》（2004）；
《土地管理法实施条例》（2011）；
《基本农田保护条例》（1998）；
《国土资源部、农业部关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号）
《国土资源部、农业部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）；
《国土资源部、农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号）；
《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》（国土资厅发〔2015〕14号）。
（二）划定范围和原则。
范围：城市周边，即土地利用总体规划确定的中心城区规划控制范围。
原则一：应当划入（四类）：一是按照土地利用总体规划，对城镇规划区外尚未划为永久基本农田的质量等别和地力等级达到本市(县、区)平均水平以上的现有耕地。二是交通沿线尚未划为永久基本农田的质量等别和地力等级达到本市(县、区)平均水平以上的现有耕地。三是尚未划为永久基本农田的新建成的高标准农田（土地开发整理、高标准基本农田建设、生态移民土地整理“三大工程”中的高标准农田）。四是《基本农田保护条例》规定其他应当划为和优先划为永久基本农田但尚未划入的耕地。
原则二：可以划出（四类）：一是国务院批准的新一轮退耕还林还草总体方案中计划退耕还林、还牧、还湖的耕地。二是经省级人民政府批准，由县级以上农业主管部门会同同级环境保护主管部门进行监测和评价认定的遭受严重污染无法治理的耕地;因自然灾害和生产建设活动严重损毁无法复垦的耕地。三是生态移民迁出区质量较低无人耕种的耕地，在实现市域基本农田保护目标的基础上，可划出。四是现状基本农田中，有不符合划定要求的建设用地、未利用地，以及质量不符合要求的其他农用地，应当予以划出，并补充划定质量符合要求的永久基本农田。
（三）划定比例。
60%：拟划入面积与已有基本农田之和达到下发初步任务范围内总耕地面积的60%以上。
80%：限制建设区和禁止建设区拟划入比例达到该范围内下发初步任务的80%以上。
（四）时间节点。
1.2015年3月30日部下发106个城市划定任务（图斑）。
2.2015年5月底前，地方向两部报送106个城市核实举证情况。两部论证并核定划定任务。
3.2015年12月底前，106个城市完成划定任务。
4.2016年9月底前，全面完成落地到户、上图入库。
5.2016年底完成全国划定，备案到两部。
二、专项督察主要任务和方法
（一）获取基础资料。
1.基础数据。
土地利用总体规划（2006-2020）；
已有基本农田成果（2012）；
2012-2014年土地利用变更调查成果；
“二调”坡度分级图（2009）。
2015年遥感监测影像和全天候监测（分季度）影像；
土地整治项目（2009年以来）;
林业部门林业调查图;
农用地分等定级成果（2013）；
县域耕地地力调查与质量评价成果（2012）；
“十三五”重点建设项目列表（2015-2020）;
批而未用数据（历年）；
生态退耕还林还草任务（2015-2020）。
2.两部下发初步任务。
两部以2012年土地变更调查成果、经依法批准的土地利用总体规划成果、全国耕地质量等别评定成果等为基础，依托国土资源综合监管平台，对106个重点城市周边未划为永久基本农田的现有耕地分布、面积、质量等别等进行分析评估，提出了城市周边永久基本农田划定的初步任务。
3.地方划定成果和报告。
一是地方划定成果。含5项文字成果、3项图件成果、6项数据库成果。
案例一：划定成果图。
二是划定举证材料。关注：实际地类为非耕地不能划定为永久基本农田、实际地类为耕地但不能划定为永久基本农田两种情况。
三是2015年底国土厅、农业厅给两部报送的进展情况报告。
（二）核查总体布局和数量。
以国土资源部、农业部有关划定要求和规范，主要对地方划定成果进行审核。
首先，核查划定任务的完整性和一致性。核查上报成果数据中城市周边范围、耕地图斑、图斑个数等是否与部下发的任务数据保持一致。
其次，划定工作的衔接性。永久基本农田与城市开发边界、生态保护红线是否协同开展，与经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及林业、交通等部门专项规划是否相衔接。
第三，核查整体布局合理性。宏观判断三个方面：一是从保护耕地角度讲：城镇由大到小、空间由近及远、集中连片。二是从控制扩张角度讲：永久基本农田是否与河流、湖泊、山体、绿化带等共同组成城市开发的实体边界。防止城市建设无序蔓延，推进节约集约用地。三是从保障发展角度讲：预留的发展空间不是遍地开花，而是串联式、组团式、卫星城式发展，发挥好国土资源对地方经济社会发展的保障能力。
第四，核算划定总量是否达到要求。总量分析二个方面：一是拟划入面积与已有基本农田之和达到部下发初步任务范围内总耕地面积的60%以上；二是限制建设区和禁止建设区拟划入比例达到该范围内下发初步任务的80%以上。
案例二：两部下达银川市基本农田保护面积21万亩，银川市上报可划定永久基本农田4万多亩，肯定不符合要求。
工作成果：划定总体评价。
（三）核查划入耕地的真实性和质量。
第一，核查耕地真实性。即首先是耕地。一是将拟划定永久基本农田图斑（以下简称拟划定图斑）与2014年土地利用变更调查成果中的耕地图斑叠加，剔除非耕地的拟划定图斑。二是用“镂空法”。将拟划定图斑与2015年遥感监测影像进行肉眼查看分析，剔疑似动工建设、坑塘水面等非耕地的拟划定图斑（需实地核查后定性）。三是将拟划定图斑与林业部门的林地调查图叠加分析，剔除属林地的拟划定图斑。
案例三：“镂空法”，下层图为遥感监测影像；上层图耕地部分为透明，非耕地部分为黑色。一目了然。
第二，核查耕地质量可靠性。即必须是优质耕地。核查地方是否按照“耕地质量等别和地力等级由高到低的顺序”划定永久基本农田，梳理“划劣不划优”的问题。
一是根据耕地地力调查与质量评价成果、农用地分等定级成果进行质量分析。耕地质量等别和地力等级分为1-10级，1级最高；农用地分等定级分为自然质量等别、土地利用等别、土地经济等别。结合地方提交的可划入永久基本农田的、不可划入永久基本农田的的图斑。筛选低等级的拟划入图斑、高等级的拟不划入图斑，作为疑似问题进行实地核查。
案例四：永宁县举证可划为永久基本农田中，地力等级较低（4等和3等）面积为1147.5亩，占可划为永久基本农田的65.5%，疑似存在“划劣”现象；地方举证实际地类为耕地但不能划入永久基本农田的，地力等级较高（1等和2等）的面积为7852.1亩，占不能划入永久基本农田的53%，疑似存在“不划优”现象。
二是进行三级地类分析，看水田、水浇地（一般是优质耕地）是否划入。
三是进行坡度分析。利用“二调”坡度分级图将，提取坡度25度以上的拟划定图斑，列为不建议划入的图斑。
四是对近期土地整治项目专题分析。2009年以来投入较大资金、规模较大的土地整治项目，执行“经土地开发整理后形成的耕地必须划定为永久基本农田”规定，提取应划而未划图斑。
工作成果：疑似虚假耕地清单、建议划入（地方未划入）清单、建议不划入（地方已划入）清单。
（四）核查地方举证不可划入的合理性。
一是核查国务院批准退耕还林、还牧、还湖的耕地，主要收集文件。二是核查遭受严重污染、自然灾害等严重损毁无法复垦的耕地。收集县级以上人民政府和环保部门的意见，开展实地核查。三是核查生态移民迁出区无人耕种的耕地，开展实地核查，考虑交通条件、村民居住距离。四是核查现状（图上）基本农田中，不符合划定要求的（实际上）建设用地、未利用地，以及质量不符合要求的其他农用地，开展实地核查。
工作成果：可不划入清单、建议划入（地方未划入）清单。
（五）核查地方组织落实情况。
1.省级督导内容。省级层面组织部署、业务指导、舆论宣传、任务下达和审核、督促检查等情况。
2.市、县落实情况。市、县组织部署、部门协作、核实举证、成果划定等情况。
工作成果：地方组织落实情况报告。
（六）同步开展违法用地查处工作。
永久基本农田划定后是否存在违法违规批准、占用或以设施农业为名违规占用基本农田、堆土、堆建筑垃圾等压占、破坏基本农田行为。同步查处限制建设区和禁止建设区内的违法建设用地，重大违法占用基本农田问题，必须严格整改，拆除复耕。
工作成果：违法占用基本农田案件清单。
组织方式上分三步走：1.省级国土资源部门组织划定情况自查；2.省级国土资源部门和农业部门会商核查成果；3.督察局开展核查督导。
建议督察区域和时间：2016年3月督察省会城市；9月前加强对全部省市县的日常督导；2016年10月抽查重点城市，重点关注关中平原、宁夏平原以及近年来土地整治项目较多的城市，同步督促省级国土资源部门核查其他城市。
三、探索开展配套督察工作
（一）开展宣讲教育。
划定永久基本农田，是中央政府和地方政府又一次的博弈。中央认为，在兼顾保障发展的同时，要转变观念，以基本农田保护为重；地方认为，仍要以发展为重，基本农田的划定首先要满足城市建设空间需要。通过宣讲教育，引导城市跳出现有的城市发展模式，通过发挥基本农田的生产、生态、景观、间隔等综合功能，引导城市串联式、组团式、卫星城式发展，防止城市建设无序蔓延，推进耕地保护和节约集约利用土地。
（二）完善督察体系。
一是结合全天候遥感监测、审核日常核查等工作，开展常态化永久基本农田督察、督导、调研。
二是应用信息化手段，建立永久基本农田划定分析平台，实现常态化、批量化分析；建立重点城市划定成果网上公开和举报平台，向社会公开保护区坐标位置和保护政策，接受网络举报（测绘局技术支撑、“天地图”、国情调查数据）。
（三）保护机制调研。
了解地方划定工作中的主要做法和取得的成效，总结经验，推广示范引导。收集地方关于永久基本农田划定和保护的意见和建议，为当前划定工作和下一步制定管理办法提供实践支撑。
1.保护耕地的动力。各级政府、村集体、农民主动保护意识；政府考核中耕地保护比重；农业和其他产业的产值差。
2.基本农田保护制度。备案永久基本农田基础信息;设立统一规范的界桩和保护标志;增加制度实施刚性和违规惩处措施，通过经济、行政、技术等手段完善巩固现有的基本农田保护制度。积极建立多部门联动的共同责任机制。
3.永久基本农田保护补偿机制。整合国土资源、农业综合开发、财政、农业、水利等部门的惠农资金，建立永久基本农田补偿金制度（落实到村、个人）。
