关于做好节约集约用地督察评价的几点思考

关于做好节约集约用地

督察评价的几点思考

督察二室

受建主任委派，我代表督察二室，就如何建立节约集约用地督察评价的指标体系，实现对地方政府土地管理效能的督察，向各位领导和同志们汇报一下督察二室在甘肃省土地节约集约利用评价方面进行的探索和开展的工作，就工作中遇到的困难和想法向领导和同志们进行请教。

一、甘肃省土地节约集约利用评价情况

节约集约利用评价可以说是我局的王牌项目，严之尧副总督察2次批示，对我局开展“查查家底、排排队”进行了充分肯定。从10月份开始，刘专员和建主任就安排部署对甘肃省14个市州土地节约集约利用情况进行分析评价。经过2个月的努力，已经形成基本成型。我们这次评价，吸取了我局以前大量的工作成果，可以说是站在了巨人的肩膀上，努力再前进一小步。在此，对吸取以前我局的工作成果，对各位局领导和兄弟处室的指导、支持表示感谢。

（一）评价背景。

“实行最严格的节约集约用地制度”，是我国在人多地少的基本国情下加快推动现代化建设、构建生态文明的必然选择，也是加快转变经济发展方式、深入落实“四个全面”战略布局的内在要求。党的十八届五中全会提出了五大发展理念，坚持绿色发展，要着力推进全面节约和高效利用土地。依据国家土地督察机构监督“省级人民政府土地利用管理行为”的职责定位，按照姜大明总督察“观大势、谋大事、懂全局、管本行”的要求和严之尧副总督察以“查查家底、算算账、排排队”为抓手的大督察理念，督察二室在全面深入分析甘肃资源禀赋、经济社会发展和近年督察成果的基础上，尝试从土地督察的视角对甘肃省土地节约集约情况进行分析评价。

（二）评价目的。

通过利用“晒一晒、算一算、比一比”的方式，科学评价地方政府土地节约集约利用程度和利用效益，直观反映地方土地利用管理水平的高低，以期甘肃省政府全面了解省级及各市（州）土地利用管理特别是节约集约方面的客观情况，激发省、市、县三级政府发挥土地管理利用主体责任的主动性，进一步找准定位、明晰责任、激发动力，采取有效措施促进各市（州）政府提高土地资源配置效率，以土地利用方式转变促进经济社会持续健康发展，从根本上减轻耕地保护压力，更加有效落实土地督察工作定位。

（三）对我局以前成果的拓展。

在我局“一评价、两分析、做预测”进行充分吸收、研讨的基础上，按照严之尧副总督察“查查家底、算算账、排排队”的要求，我们又进行了3个方面的拓展。

1.采用了秩和比法对甘肃省14市州进行了综合排序。（排排队）

秩和比法(Rank-sumratio，简称RSR法)，是我国学者田凤调教授于1988年提出的，集古典参数统计与近代非参数统计各自优点于一体的统计分析方法，适用于行×列表资料的综合评价，同时也适用于计量资料和分类资料的综合评价。秩和比(Rank-sumratio，RSR)指的是表中行(或列)秩次的平均值，是一个非参数计量的综合指数，具有0~1区间连续变量的特征，其所有比较组秩和比之和为(n+1)/2;如果编秩不按照经典的秩变换方法，各组秩和比的合计可能不为(n+1)/2。其基本思想是在一个n行(n评价对象)m列(m个评价指标或等级)矩阵中，通过秩转换，获得无量纲的统计量RSR，以RSR值对评价对象的优劣进行排序，进而根据比较组数的多少，进行分档处理。由于甘肃省地域广，市州之间经济社会发展不平衡，选择采用秩和比法对14个市州进行综合排名，即以14项评价指标为基础，通过对评价单元编秩、RSR值测算、RSR值分档等过程，对各市州土地节约集约利用水平进行综合排序分档。具体过程如下：

1通过对各指标编秩，测算市州RSR值，初步得出节约集约水平排序为平凉、天水、陇南、兰州、嘉峪关、甘南、庆阳、临夏、白银、定西、金昌、张掖、酒泉、武威。

2根据各市州RSR值分布情况对甘肃省土地节约集约利用水平进行排序分档。（表16）

表16:甘肃省土地节约集约利用评价单元RSR值分布

3对累积频率对应概率单位Probit及RSR值进行回归分析，线性回归方程为：

方程拟合度R2为0.893，具有较高的置信度。按照常用分档方法，将14市州土地节约集约利用水平划分为三个档次，分别为Ⅰ级区（土地节约集约利用水平较低），包括武威市、酒泉市；Ⅱ级区（土地节约集约利用水平较高），包括张掖市、金昌市、定西市、白银市、临夏州、庆阳市、甘南州、嘉峪关市、兰州市；Ⅲ级区域（土地节约集约利用水平最高），包括平凉市、陇南市、天水市。（表17）

表17:市州土地节约集约利用水平分档

2.对原有的指标体系进行了扩展，增加了部分指标。

评价指标选取确定以下原则：一是地方经济社会发展与土地利用指标的耦合性原则。如土地投入产出强度。二是重点分析对土地节约集约利用起支配作用的指标，如5年平均供地率、闲置土地面积等。三是简单明晰，直观性强，如计算批而未供土地、闲置土地占用的资金。四是指标的数据来源一致，可比性强，可获取性强，权威规范。

在原有的地均固定资产投资、人均建设用地面积、土地批而未供、闲置土地、批而未供土地占用资金情况、可供应年限和可挖掘潜力等7项指标的基础上，主要是增加了土地利用总体规划和土地供应、产出的相应指标。

共分为5大类指标14个子指标，一是土地管理基础类指标，主要考虑土地利用总体规划的管控作用，选取了土地利用总体规划中建设用地总规模剩余规模比例、人均建设用地面积、人均城镇用地面积、人均农村居民点用地面积等4项指标。二是土地供应类指标，主要选取土地出让均价、出让供地占供地比例等2项指标。三是土地投入产出类指标，选取了亩均固定资产投资、单位建设用地产生GDP等2项指标。四是土地利用效率类指标，选取5年平均供地率、闲置土地面积以及批而未供土地、闲置土地占用资金占财政收入比例等4项指标。五是可节约利用潜力指标，选取批而未供土地可供应年限、建设用地可挖潜幅度等2项指标。

3.在省级层面进行了家底排查，对全省土地资源情况、耕地变化情况、土地供应情况进行了梳理分析，最后对整个甘肃省情况有一个宏观上的评价。（查查家底）

截至2014年底，甘肃省共有农用地1855.32万公顷，其中耕地537.79万公顷；建设用地88.30万公顷，其中城镇村及工矿用地71.55万公顷；未利用地2315.27万公顷；农用地、建设用地、未利用地的比例为43.4:2.4:54.2。土地垦殖率为12.6%，比全国（14.3%）低1.7个百分点；土地利用率为45.8%，比全国（72.2%）低26.4个百分点。（表1）

表1：全国和甘肃省土地利用现状对比

单位：万公顷

注：数据来源于全国国土资源公报数据和甘肃省2014年变更调查数据。

2010年-2014年，甘肃省耕地总量呈逐渐减少趋势，但减少数量呈逐年递减趋势，5年累计减少耕地3.24万公顷。从市州情况看，甘肃省耕地净增加地区主要集中在河西地区的张掖、酒泉两市。武威、金昌由于关井压田生态退耕政策影响，耕地减少数量较大。兰州以及陇东地区，基本呈现耕地减少数量逐年增大趋势。（表2）

表2：2010-2014年甘肃省耕地变化情况

单位：公顷

注：1.数据来源于土地年度变更调查数据。2.以2010-2014年耕地累计变化数量排序。

2014年，甘肃省国有建设用地供应1.81万公顷，其中，工矿仓储用地、商服用地、住宅用地和基础设施等其他用地供应面积分别为0.52万公顷、0.19万公顷、0.19万公顷和0.92万公顷，分别占比28.5%、10.3%、10.3%和50.9%。和全国相比，工矿仓储用地和商服用地所占比例高于全国水平。（表3）

表3：甘肃省2014年度供地结构

单位：公顷

注：1.数据来源：部监管平台数据。2.以工矿仓储用地、商服用地、住宅用地合计所占比例排序。

近年来，甘肃省大力实施各项节约集约用地措施，取得了明显成效。如兰州、白银未利用地试点稳步推进，在保障建设用地供应同时节约大量耕地；全省供地率一直稳居全国前列，闲置土地处置进展迅速；土地供应结构出现明显变化，2014年工矿仓储用地和商服用地所占比例高于全国水平。

以上情况可以看出，甘肃省虽然面积广阔，但自然条件严酷、生态环境脆弱，土地资源承载力整体较差，大部分地方不适宜人类居住生产。尤其是河西地区以及兰州、白银的部分地区，未利用土地资源比重虽然较大，但受水资源等因素限制，可开发潜力较低。甘肃省总体上可以开发利用的优质土地占比较低，利用好有限的土地资源，推动建立“以土地利用方式转变促进经济转型升级”的路径对甘肃省具有重要的现实性意义。

（四）成果验证情况。

考虑到本次评价排序成果最终要送呈甘肃省级领导，所以对于评价的初步结果出来后，专门去甘肃省国土资源厅，邀请分管利用的副厅长陈汉和相关处室负责人对初步成果提出修改完善意见。陈汉厅长对我局排队算账的做法表示赞扬，说这本来应该是省厅做的事情，结果督察局先做了。这对甘肃省来说是一件好事情，有关处室要配合好。省厅的各位处长反馈基本符合他们所了解的甘肃省各市州的情况。数字分析评价成果和他们主观印象一致。

（五）数据来源。

为保证分析评价成果的公允性和相对准确性，数据来源一是各项督察成果数据；二是公开发布数据，经济、社会发展情况数据源自甘肃省统计年鉴；三是经审查的数据，如土地利用年度变更调查成果、部监管平台数据。

二、遇到的困难和不足之处

困难：

（一）能力问题。

分析评价涉及多个学科，除了土地管理知识外，还包括经济、统计、自然地理等诸多方面。比如说本次评价才用的秩和比法，是找了一个统计方面的专家，请教像我们这种评价，采取那种方法比较合适。推荐给我的是秩和比法。但是问题来了，什么是秩和比法，我从网上学习了，碰到线性分析又不会了，最后又找的甘肃省规划院做的最后一部分。在这次评价中，遇到的困难很多，也请教了很多咱们局的领导，以及外边的专家。在自身能力提升的同时，也体会到自身能力不足的问题，深刻理解姜大明总督察为什么今年要开展能力建设年。

（二）数据获取困难。

1.地方填报数据不准确。最初我们设计了统计表格，交各市州国土资源部门进行填报，汇总核实时，发现和我们掌握的情况差距较大，主要原因一是对表格理解不一样，不理解的不问，按照自己的理解填写；二是把关不严，随便填；三是故意隐瞒一些数据。出于公平、公允原则，最后把地方填报数据全部舍弃，采用的督察成果、统计年鉴和经审定的数据，如年度变更调查数据、部监管平台数据。由于数据获取困难，也造成有些设想，如低效用地情况、废弃建设用地等，没有进行分析评价。

2.高级层面数据获取困难。考虑西北地区实际，原来设想是找出甘肃省在全国、在西北的位置。全国的找了一部分，有一部分是根据国土资源公报推算出来的，还有一个缺点就是数据老，和评价年度不吻合。西北层面数据基本没有。所以最终结果只有部分指标有对比。

不足之处：

（一）评价的不够深。节约集约用地评价体系具有较强的综合性，由于数据和能力的问题，整个评价只是揭示了浮于表面的一些问题，对于深层次的问题和原因还没触及。

（二）地区差异没有消除。甘肃省节约集约用地水平，有很大一部分原因是地域原因，还有历史问题，以及产业结构问题（如矿产资源挖掘业，矿产资源采完了，整个区域也就废弃了，占着建设用地的指标，实际是未利用地），还没有研究透，研究深。

（三）督察机构的特色体现还有差距。我的理解，督察机构做节约集约用地评价，还应该以查找问题为主，找准存在的问题，如何解决，还是地方政府为主需要着力采取措施，督察机构只是督促、指导。甘肃节约集约用地水平整体上呈现一种“亚健康”状态，没有大的突出的问题，但是整体水平较差。本次评价，在揭示问题上还不够明显。

（四）如何应用问题。我们的设想是经总督察批准后通报给甘肃省人民政府，然后在国土资源专业报刊把我们评价的方法宣传一下。感觉应用的渠道稍微偏窄。