张同德
（2016年1月14日）
在2015年土地督察工作中，我局根据土地督察机构督导节约集约用地的工作定位和严之尧副总督察关于算清土地“经济帐”要求，把土地节约集约利用督察和调研作为重点工作，围绕“算什么”、“怎么算”、“如何用”等积极探索。严之尧副总督察对我局的实践探索给予了充分肯定，2015年11月26日，在我局向总督察上报的《关于节约集约用地督察调研情况的报告》（国土督西发[2015]80号）上，严之尧副总督察作出长达两页共852字的重要批示，给予了充分肯定。他指出：“《报告》，可贵之处在于始终坚持‘用数据说话’，通过数据验证成绩、分析不足，也通过数据阐明了要怎么加强管理、完善哪些制度。”
在2015年12月16日土地督察局长会议上，严之尧副总督察将“算好一本大帐”作为2016年土地督察工作的重要任务，要求各督察局“达成一致共识”。他说：“一是算好一本大帐。按照“查查家底、算算账、排排队”的要求，对地方政府土地利用效益情况开展督察评价，促进地方政府转变管地用地方式。”在总督察办的《2016年国家土地督察工作要点（征求意见稿）》中，将“研究‘查查家底、算算账、排排队‘工作模式”作为推进土地督察创新研究的重要内容。杨局长在土地督察机构座谈会上也提出：“继续对例行督察城市开展“算大帐”并完善其指标体系和评价方法；今年计划在陕西开展107个工业园区和新型城镇化试点地区的评价、排队；在甘肃开展14个市（州）评价、排队；在宁夏开展5个市22个县（市、区）的评价、排队，督促落实建设用地总量和强度双控要求。”近期，我对节约集约用地督察指标体系作了一些研究和思考，向大家做一汇报。
开展节约集约用地督察的重大意义
我认为，按照“查查家底、算算账、排排队”的要求，对地方政府土地利用效益情况开展督察评价，促进地方政府转变管地用地方式，是在经济发展新常态下对土地督察机构职责和功能的新认识和新要求。主要体现在以下几个方面;
一是土地督察适应五大发展理念的需要。以“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念为指导，土地督察的重点、内容、方式、手段需要继续创新发展。
二是土地督察适应经济发展新常态的需要。近十年来，土地督察可以说主要是对“土地违法违规”开展督察，这是土地利用和管理面临“违法违规”普遍多发的情势的需要；在经济发展新常态下，经济增长由高速转向中高速，经济结构优化升级，经济发展的动力由要素驱动转变为创新驱动，配合宏观经济供给端结构性改革，未来土地供应的方向为补短板，土地供应的重心将放在调控区域经济平衡、倒逼土地利用方式转型、引导土地利用结构优化、促进土地用途混合布局等方面；建设用地的结构优化、闲置用地处置、低效用地再开发将成为未来满足发展用地需求的主要途径。
三是土地督察工作重点和方式的转变。原来是直接坚守在“耕地红线”上，防止对耕地的滥占乱用；现在要通过节约集约用地，尽量减少对耕地的占用。原来是发现土地违法违规，督促地方政府“整改查处”；现在要评估土地利用效益，激发地方政府提升完善土地治理能力和水平。
四是土地督察机构职能的拓展和完善。从发现土地违法违规，转向对地方政府土地管理权的监督；在加强地方政府土地管理真实性、合法性督察的同时，更加注重从控制到治理的转变，加强土地利用和管理的“效益性”督察，定位到地方政府善治上，旨在土地资源治理能力的提高上。
二、节约集约用地督察指标体系的比较分析
（一）365bet网址主页。
主要是“一评价、三分析、一预测”。
1. “一评价”。在评价土地集约利用效益时主要考虑土地利用强度，选择地均固定资产投资、人均建设用地面积、城镇人均用地面积、工业用地产出强度四项指标。
分析：（1）四项指标可以标示土地利用三个方面的强度，人均建设用地面积、城镇人均用地面积标示存量建设用地的人口承载力，地均固定资产投资标示新增建设用地的投入强度，工业用地产出强度主要标示存量工业用地的地均工业增加值。
（2）特点：在评价土地集约利用水平时，指标兼顾了建设用地的存量和增量，也兼顾了投入、承载、产出三个方面的强度指标。但是，指标的体系性还不强，土地集约利用的结构性分析尚未未体现。比如新增建设用地的产出情况、工业用地投入情况、存量建设用地和新增建设用地的工业、商服、基础设施、房地产等结构性分析不全。
2. “三分析”。主要是对土地利用情况、土地财务成本及土地人口城镇化进行分析。在土地利用情况分析中，主要核查批而未供土地和闲置土地；土地财务成本分析主要概算土地占用资金、年应付利息费用等；土地人口城镇化主要分析城镇建设用地面积增速与城镇人口增速的关系、单位城镇人口增长消耗新增城镇建设用地量、单位城镇人口增长消耗房地产用地供应量。
分析：批而未供土地主要反映近五年新增建设用地的利用情况，闲置土地反映了截止2014年底的时点数据，土地占用资金、年应付利息费用主要反映近五年新增建设用地中批而未供土地的财务成本，土地人口城镇化主要反映土地城镇化和人口城镇化的差异，反映出城镇用地粗放扩张的情况严重。
特点：既有存量指标（闲置土地），主要是增量指标（批而未供、土地城镇化、人口城镇化）。
3.“一预测”。即在分析土地节约集约水平的基础上，预测真实、合理的用地需求，分析地方政府囤积土地的可供应年限和可挖掘潜力。如，按近五年的平均供地量测算，7个例行督察城市批而未供土地平均可供应年限为2.05年，最高年限为4.22年；存量建设用地有一定的挖潜空间，按照2014年末全国人均建设用地面积计算，除了宝鸡市人均建设用地低于全国平均水平外，其他各市存量建设用地都有很大挖潜空间，理论可挖潜幅度在5.17%-75.31%之间。
分析：增量指标——批而未供土地，存量指标——人均建设用地与全国平均水平差异比较。闲置土地特别是低效用地（包括空置用地）指标不好反映。
总体评价：我局评价指标兼顾了建设用地的存量和增量，也体现了土地利用效率在投入、承载、产出三个方面的强度指标，最为重要的是突出了当前督察节约集约用地的主要问题和地方政府关注的重点：一是新增建设用地的利用效率低，二是新增建设用地的财务成本高，三是新增建设用地过度扩张仍在加剧低效用地，从供给侧看，没有形成节约集约用地的倒逼机制和约束力。
（二）济南督察局。
济南督察局的《鲁豫两省建设用地利用情况相关数据比较分析的报告》中，主要选取了以下指标进行分析：
1. 单位GDP耗地量（当年建设用地总量/当年GDP）,主要标示存量建设用地的产出效率（我觉得用“单位建设用地GDP产出量”可能更直接明了？），并分析了十二五期间前四年变化情况——单位GDP耗地下降率。
2. 单位GDP增长消耗新增建设用地量（当年新增建设用地量/当年GDP增长），主要标示新增建设用地产出情况。
3. 单位固定资产投资消耗新增建设用地量，主要标示新增建设用地投入情况。
4. 四个“人均”指标：人均建设用地（辖区建设用地总面积/常住人口总数），人均城镇工矿建设用地（城市、建制镇和独立工矿用地面积/常住人口总数），人均城镇村建设用地（城市、建制镇和农村居民点用地面积/常住人口总数），城镇人口人均城镇建设用地（城市、建制镇建设用地面积/常住城镇人口数），主要标示存量建设用的城乡人口承载情况。
总体评价：指标以标示存量建设用地承载、产出情况为主（7个指标中占5个），兼顾了新增建设用地投入、产出情况（7个指标中占2个）。
特点：一是分析了新增建设用地供地结构与产业结构变化的关系（我认为，产业结构应与存量建设用地结构分析有关，产业结构变化与新增建设用地供地结构的引导有关），二是分析了城乡用地结构，出现“双增”，与人口城镇化的趋势相悖，三是分析了经济发展阶段与用地结构的关系，四是分析了土地利用效率逐年提升情况，分析了差距（与目标30%，与发达地区比），四是分析了建设用地结构（区域差异、地类差异）。
（三）部信息中心。
部信息中心在《近年来我国新增建设用地供应及利用状况》中，主要选取了以下指标进行分析：
1. 十二五前四年“年均新增建设用地量”（1000万亩/年）及基础设施用地、房地产用地、工矿仓储用地“年均供应量”（454万亩/年、261万亩/年、285万亩/年），与“十一五”年均量的比较分析。（新增、总量、结构）
2. 固定资产投资年均总量（41.1万亿元/年）、新建项目固定资产投资（占68%），分行业固定资产投资：房地产业（8.5万亿元/年）、工矿仓储类（7.1万亿元/年）、基础设施等（9.4万亿元/年）。
3. 年均供地规模（1000万亩/年）、计划投资强度（房地产业500万元/亩、工矿仓储类230万元/亩、基础设施150万元/亩），投资总需求（26.3万亿元/年）、融资需求（占70%，约18.5亿元）。建设用地投资严重不足。
4. 新增建设用地开发利用情况：批而未供、按期开工或竣工（1/3未能按期）、闲置土地。
总体评价：指标主要标示新增建设用地供应、开发利用情况，突出特点是解析了新增建设用地快速扩张与投资不足的问题。
（四）部规划院。
部规划院在《经济发展新常态下土地节约集约利用督察工作专题调研报告》中，主要分全国层面、城市层面、开发区层面，分别选取了不同指标进行分析：
1.全国层面。
（1）建设用地地均GDP。（全国水平151.9万元/公顷。）
（2）建设用地地均公共财政收入。（全国水平18.4万元/公顷。）
（3）城镇常住人口人均城镇用地。（全国水平117.4平方米/人。）
（4）乡村常住人口人均农村居民点用地。（全国水平300.2平方米/人。）
（5）单位新增建设用地GDP增长量。（全国水平941.3万元/公顷。）
（6）单位新增城乡建设用地常住人口增长量。（自然增长率、机械增长率？，全国水平15.2人/公顷。）
6项指标中，（1）至（4）标示存量建设用地的产出（1）（2）、承载强度（3）（4）；（5）至（6）项标示增量建设用地的产出（5）、承载（6）强度。
2.城市层面。(4个方面、10项指标)
（1）土地利用强度指标。城乡建设用地人口密度（人/公顷）、建设用地地均GDP（万元/公顷）;
（2）增长耗地程度指标。单位常住人口增长消耗新增城镇工矿用地量（公顷/万人）、单位地区生产总值消耗建设用地下降率（%）、单位GDP增长消耗新增建设用地量（平方米/万元）、单位固定资产投资消耗新增建设用地量（平方米/万元）；
（3）规划剩余空间指标。规划剩余可批建设用地占规划指标比重（%）、规划剩余可批城乡建设用地占规划指标比重（%）；
（4）土地供应和增值收益率。土地供应情况（征地量—供应量）、土地增值收益率（土地有偿总收入—土地总成本/土地总成本）。
10项指标，兼顾了存量和增量建设用地，主要用人口、社会固定资产投资、GDP反映承载、投入、产出情况，用4个比率反映建设用地发展空间、节约趋势和增值效率。
3.开发区层面。（推算国家级开发区地均税收平均水平300万元/公顷，20万元/亩）
（1）批准用地中已供土地所占比率；
（2）地均税收收入；
（3）不同企业地均税收倍数（最高/最低）。
三、设置节约集约用地督察指标体系的原则
（一）在基本思路上，把握三个重点：算大账、找趋势、少而精。从督察工作职能出发，应不同于部利用司开展的土地节约集约评价，更多地关注政府管理层面，重在算清大账，找出地方用地的特点和趋势，查处在节约集约用地方面存在的突出问题。
（二）在核心内容上，落实三个聚焦：以督察省级政府土地利用管理职能履行情况为主线，聚焦地方政府土地管理职责履行情况，聚焦建设用地的综合效益，聚焦存在的低效用地、闲置土地和浪费土地问题。
（三）在指标结构上，做到三个兼顾：一是针对当前节约集约用地面临的主要矛盾和问题，突出增量、兼顾存量，突出投入产出效率、兼顾土地承载情况，突出城镇用地、兼顾农村用地；二是指标设置在土地方面兼顾到总量评价、存量评价和增量评价，在效益方面兼顾承载强度、投入强度和产出强度。
（四）在数据来源上，体现三条标准：易获取、有标准、具权威。最好使用政府及相关部门定期发布的权威数据，相对容易获取，且统计标准明确，有国家、行业标准及相关规程、规范精准定义，具有权威性、规范性，可以减少数据收集的误差。
四、节约集约用地督察指标体系的设想
系i工作指标(一)对市、县的指标体系（13项）。。差定义用地
1.新增建设用地：
批而未供（批准建设用地—已供建设用地），
闲置土地（已供建设用地—按期开工用地），
单位新增建设用地投入强度（社会固定资产投资总额/年度新增建设用地量），
单位新增建设用地产出强度（GDP增长量/年度新增建设用地量）,
城镇建设用地增长率，
城镇人口增长率。
2.存量建设用地：
城镇建设用地人口承载率：城镇常住人口/城镇建设用地（城市+建制镇），
农村居民点用地人口承载率：农村常住人口/农村居民点用地，
城乡建设用地人口承载率：城乡总人口/城乡建设用地，
存量建设用地产出率：地均GDP,
工矿用地产出强度：工业增加值/工矿用地，
建设用地城镇化率，
人口城镇化率。
（二）对开发区的指标体系（12项）。
1.土地利用状况（程度、结构、强度）。
规划建成率（规划总面积、已建成面积）；
土地供应率（批地总面积、供地总面积）；
工业用地率、综合容积率、建筑密度；
批而未供（批准建设用地—已供建设用地），
闲置土地（已供建设用地—按期开工竣工用地），
2.土地利用效益。
地均GDP、地均财政收入、地均就业人口，
工业用地固定资产投入强度、工业用地产出强度。
背景材料1
（在审核督察集中核查中解剖典型。
在一季度开展审核督察集中核查中，对青海省西宁、海东两市5个工业园区的土地利用情况进行了重点剖析。从三个方面进行“算账”：一是算土地资源“浪费帐”。二是算地方财政“负担账”。三是算用地指标配置“失衡账”。
结合例行督察开展抽样调查。
在土地例行督察中，遵照“查查家底、排排队、算算账”的大督察工作理念，重点对7个例行督察城市（宝鸡、杨凌、定西、海南、武威、中卫、十二师）同步开展了节约集约用地调研工作，按照“一评价、三分析、一预测”的工作思路，帮助地方算清土地“大账”。
“一评价”。即根据西北地区社会经济条件和产业结构的特殊性，在评价土地集约利用水平时主要考虑土地利用强度，选择地均固定资产投资、人均建设用地面积、城镇人均用地面积、工业用地产出强度四项指标。
“三分析”。主要是对七个地市（区）土地利用情况、土地财务成本及土地人口城镇化进行分析。在土地利用情况分析中，主要核查批而未供土地和闲置土地；土地财务成本分析主要概算土地占用资金、年应付利息费用等；土地人口城镇化主要分析城镇建设用地面积增速与城镇人口增速的关系、单位城镇人口增长消耗新增城镇建设用地量、单位城镇人口增长消耗房地产用地供应量。
“一预测”。即在分析土地节约集约水平的基础上，预测真实、合理的用地需求，分析地方政府囤积土地的可供应年限和可挖掘潜力。按近五年的平均供地量测算，各市批而未供土地平均可供应年限为2.05年，最高年限为4.22年；存量建设用地有一定的挖潜空间，按照2014年末全国人均建设用地面积计算，除了宝鸡市人均建设用地低于全国平均水平外，其他各市存量建设用地都有很大挖潜空间，理论可挖潜幅度在5.17%-75.31%之间。）
背景材料2
（“近日，济南督察局和365bet网址主页分别向总督察报送了《鲁豫两省建设用地利用情况相关数据比较分析的报告》和《节约集约用地督察调研情况的报告》。两个报告“数”入“理”出，通过相关数据的梳理比较，解析出地方建设用地的区域性特点和趋势性走向，并据此提出了有针对性的加强管理的意见建议。个人认为，这两个《报告》，可贵之处在于始终坚持“用数据说话”，通过数据验证成绩、分析不足，也通过数据阐明了要怎么加强管理、完善哪些制度。
“以“创新、协调、开放、绿色、共享”的发展理念为指导，以“观大势、谋大事、懂全局、管本行”的要求为遵循，“围绕中心、服务大局”是我们土地督察工作的永恒主题。这就要求我们要紧跟形势、紧贴实际、紧扣职责，有智慧、讲策略、懂技巧、善借力、会沟通，宣导、督导、引导、指导地方政府遵规律、守底线、依法纪，遵循科学发展、可持续发展、包容性发展。还要苦练内功、强筋壮骨，善于用好法律武器，坚持按制度说话，按照法治化的要求完善督察业务体系，全面推进督察法制化、规范化、标准化建设，将一切督察行为纳入法治的轨道。善于用好科技工具，坚持用事实说话，通过信息化手段发现问题、分析问题、解决问题，实现全覆盖的“明察秋毫”督察。善于用数据说话，当前最重要的是，要对土地利用效率进行全面的评估，通过“查查存量土地的家底，算算闲置、空置、低效用地的成本账，排排各级地方政府土地利用效率的顺序”，让省级和计划单列市人民政府清楚所管辖市县土地管理、使用方面存在的问题，层层传导压力，促使各级政府转变土地利用方式，落实节约集约用地、切实保护耕地。”）
背景材料3
（中国土地勘测规划院12月29日在京发布的《2016年中国土地政策蓝皮书》称，2016年土地供应政策将得到进一步调整。配合宏观经济供给端结构性改革，未来土地供应的方向为补短板，重点保障创新驱动发展战略、大力推进大众创业万众创新，支持培育发展新产业、新业态发展用地；土地供应的重心将放在调控区域经济平衡、倒逼土地利用方式转型、引导土地利用结构优化、促进土地用途混合布局等方面；建设用地的结构优化、闲置用地处置、低效用地再开发将成为未来满足发展用地需求的主要途径。蓝皮书称，展望2016年，土地政策在继续坚持最严格的耕地保护和节约用地制度的前提下，将重点围绕去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的经济任务，着力于统筹增量、挖掘存量、优化结构，持续为供给侧结构性改革发力，确保我国的社会经济始终沿着创新、协调、绿色、开放、共享的发展道路前进。）
背景材料4
（中国社会科学院主办的2015年度创新工程重大成果系列发布会——“2016年《社会蓝皮书》发布会暨中国社会形势报告会”今日举行。
崔岩表示，随着城镇化进程推进，城乡居民住房条件得到了显著改善。就家庭住房自有率来看，受访家庭居民自有率为95.4%，比2013调查上升1.9个百分点。其中城镇居民家庭住房自有率为91.2%，较2013年调查上升1.6个百分点。
从拥有住房套数2015年调查显示出，19.7%的家庭拥有两套以上的住房，较2013年调查增加了1.1个百分点。
从人均建筑面积和房产估值来看，就2015年的数据，受访居民家庭人均建筑面积为50平米，而2013年调查的数据为47.3平米。
另外，对于第一套房产的自我估值2015年的数据为平均每户房产估值31.4万元，其中城镇居民房产自我估值为46.7万元，农村居民房产股值为20.7万元。）
